粤卫〔2014〕100号
各地级以上市人民政府，顺德区人民政府：
《广东省推进县级公立医院综合改革实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
省 编 办 省发展改革委 省 财 政 厅
省人力资源社会保障厅 省卫生计生委
2014年11月21日
广东省推进县级公立医院综合改革实施方案
公立医院改革是深化医药卫生体制改革的一项重点任务，县级公立医院（含中医医院，下同）改革是全面推进公立医院改革的重要内容。根据国家卫生计生委、财政部、中央编办、发展改革委、人力资源社会保障部《关于印发推进县级公立医院综合改革意见的通知》（国卫体改发〔2014〕12号）、《国务院医改办关于印发县级公立医院综合改革试点工作分工方案的通知》（国医改发〔2014〕2号）、《国家卫生计生委办公厅关于抓好2014年县级公立医院改革试点工作落实的通知》（国卫办体改函〔2014〕504号）等文件精神，为确保各项改革任务如期顺利完成，经省人民政府同意，现就推进我省县级公立医院综合改革工作提出以下实施方案。
一、工作目标
坚持公立医院公益性质，以破除以药补医机制为关键环节，2014年底前全省所有县（市）全面启动公立医院综合改革，进一步深化县级公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等相关改革，不断提高医疗服务水平。
二、任务分工
（一）深化管理体制改革。
1.明确功能定位。县级公立医院为公益二类事业单位，作为县域内的医疗卫生服务中心、农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，主要向县域居民提供基本医疗卫生服务，承担县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救与疑难病转诊，农村基层医疗卫生机构人员培训指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等工作。（省卫生计生委、省编办、省中医药局负责。注：排第一位的为牵头单位，下同）
2.推进法人治理结构改革。推进政府职能转变，建立现代医院管理制度，探索实行管办分开和建立法人治理结构。合理界定政府和公立医院在人事、资产、财务等方面的责权关系，逐步建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制，落实县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权。探索推进县级公立医院去行政化，逐步取消医院的行政级别，县级卫生计生行政部门负责人不得兼任县级公立医院领导职务。（省卫生计生委、省编办、省人力资源社会保障厅、省财政厅、省发展改革委、省中医药局负责）
3.优化医疗资源配置。2014年底前，省制定卫生服务体系规划以及卫生资源配置标准，各地级以上市要制订（修订）区域卫生规划与医疗机构设置规划，并向社会公布。认真贯彻《国家卫生计生委关于印发全面提升县级公立医院综合能力工作方案的通知》（国卫医发〔2014〕48号）精神，确保每个县（市）要办好1至2所县级公立医院，切实提升综合能力，每个县（市）至少有1所医院达到二级甲等水平。要采取有效措施，鼓励县级公立医院使用国产设备和器械。严格控制县级公立医院床位规模和建设标准，严禁举债建设和举债购置大型医用设备。对超规模、超标准和举债建设的地方和机构，要严肃追究政府和医疗机构负责人的相关责任。（省卫生计生委、省发展改革委、省中医药局、省财政厅、省经济和信息化委、省科技厅负责）
（二）改革补偿机制。
1.完善补偿机制。各地要确保在县级公立医院取消药品加成（中药饮片按国家有关政策执行）的同时，完善财政补偿机制并落实到位。充分发挥医疗保险补偿作用，对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿。（省卫生计生委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省发展改革委分别负责，省中医药局参与）
2.科学调整医疗服务价格。县级公立医院因取消药品加成而减少的合理收入的80%通过合理调整医疗服务价格补偿。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，结合原省物价局、省卫生计生委、省人力资源社会保障厅、省财政厅《关于广东省县级公立医院综合改革医疗服务价格调整的指导意见》（粤价发电〔2013〕45号）要求，授权地级以上试点市和试点县（市）在规定的原则范围内，及时调整医疗服务价格，进一步理顺医疗服务比价关系；合理调整后的医疗服务收费项目按规定纳入医保支付范围。（省发展改革委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省中医药局负责）
（三）改革完善药品供应保障制度。
1.推进药品集中采购制度改革。县级公立医院使用的药品，按照质量优先、价格合理原则，全部通过省级药品集中采购平台进行采购。坚持公开透明、公平竞争，分步推进基本药物、非基本药物医保目录和非医保目录品种以及医用耗材等网上交易采购。（省卫生计生委、省中医药局，省发展改革委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省食品药品监管局等分别负责）
2.保障药品供应。按照《广东省医疗机构药品采购与配送办法（试行）》、《广东省医疗机构药品交易结算办法（试行）》等文件要求，挂牌交易药品由药品生产企业自行委托药品经营企业配送，配送关系必须覆盖全省所有参加药品交易的医疗机构，减少流通环节，规范流通程序。健全低价药品供应保障机制，对临床必需且用量小、市场供应短缺、低价常用的药品，通过执行由医疗机构自行遴选品规和生产企业直接在网上交易采购，取消低价药品入市价等多方面政策，加大扶持力度，鼓励低价、短缺药品生产供应。规范医疗机构药品交易结算行为，交易各方通过广东省第三方药品电子交易平台签订《结算服务协议书》，并实行全省统一、集中结算，医疗机构支付全部交易价款时间从收取合法发票之日起最长不得超过60天；逾期未支付的，按有关规定处理。（省卫生计生委、省中医药局，省发展改革委、省财政厅、省经济和信息化委、省商务厅、省人力资源社会保障厅、省食品药品监管局等分别负责）
3.建立严格的诚信记录和市场清退制度。严格落实《广东省医疗机构药品交易监督管理办法（试行）》要求，对医疗机构的药品遴选、采购和结算等流程实施严格监管。建立不良记录和药品非诚信交易名单制度，严格落实对违规医院和企业的处罚措施。（省卫生计生委、省中医药局，省发展改革委、省纠风办、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省食品药品监管局等分别负责）
（四）深化医保支付制度改革。
1.完善医保支付制度改革。以医保基金预算管理下总额控制为基础，积极推进按平均定额、按病种、按人头付费等复合付费方式。科学合理确定付费标准，建立医疗保险经办机构和定点医疗机构之间谈判协商机制和风险分担机制。建立激励约束机制，充分调动医疗机构和医务人员合理控制医疗费用的积极性。建立完善医保基金预付机制，对改革的县级公立医院提前拨付一定比例医保基金，并根据协议约定按时足额结算医保费用。（省人力资源社会保障厅、省财政厅、省卫生计生委、省中医药局，广东保监会负责）
2.完善医保对医疗服务的监督制约。发挥基本医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与制约作用。全面实施《广东省基本医疗保险诊疗常规》。通过信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。（省人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省中医药局负责）
（五）深化人事分配制度改革。
1.合理核定人员编制。在确保不突破本地区2012年底事业编制总量的前提下，由各地按照《广东省县级公立医院机构编制标准（试行）》有关规定，坚持总量控制、动态调整的原则，结合实际科学合理核定人员编制。逐步探索实行编制备案制。（省编办、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省中医药局负责）
2.改革人事制度。落实县级公立医院用人自主权，新进人员实行公开招聘。优化人员结构，按标准合理配置医师、护士、药师和技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员。建立健全县级公立医院岗位设置和人员聘用动态管理机制。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。完善县级公立医院医务人员参加社会保险制度，为促进人才合理流动创造条件。（省人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省中医药局负责）
3.完善薪酬制度。结合我省公立医院改革实际，深化绩效工资分配，完善收入分配激励约束机制，逐步建立符合行业特点的薪酬制度。根据绩效考核结果，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。允许公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。（省人力资源社会保障厅、省财政厅、省卫生计生委、省发展改革委、省中医药局负责）
4.建立科学的绩效评价机制。制订县级公立医院绩效考核办法，将医院的公益性质、运行效率、群众满意度等作为考核的重要指标，考核结果与财政补助、工资水平、医保支付等挂钩，并向社会公开。把医务人员提供服务的数量、质量、技术难度和患者满意度等作为重要指标，建立以社会效益、工作效率为核心的人员绩效考核制度。（省卫生计生委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省中医药局负责）
（六）加强医院管理。
1.落实院长负责制。完善公立医院院长选拔任用制度，强化院长任期目标管理，建立问责机制。完善院长激励和约束机制，严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。加强院长管理能力培训，探索建立院长任职资格管理制度。（省卫生计生委、省中医药局、省人力资源社会保障厅）
2.优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。完善以安全、质量和效率为中心的管理制度，加强成本核算，建立健全成本责任制度，强化成本控制意识。严格执行医院财务会计制度，探索实行总会计师制。健全财务分析和报告制度，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。健全内部控制制度，建立健全医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。实施院务公开，发挥职工代表大会的作用，加强民主决策，推进民主管理。（省卫生计生委、省中医药局、省财政厅负责）
3.规范医疗服务行为。完善公立医院用药管理、处方审核制度，加强抗菌药物临床应用管理，促进合理用药，保障临床用药安全、经济、有效。鼓励探索医药分开的多种形式。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用，加大对异常、高额医疗费用的预警和分析。加强医疗行风建设，促进依法执业、廉洁行医。强化问责制，严肃查处工作严重不负责任或失职渎职行为。（省卫生计生委、省中医药局负责）
4.推行平价医疗服务。督促推进平价医疗服务工作，2014年底实现所有县（市）至少建立1家平价医院，平价诊室占二级以上公立医院门诊资源的10%以上。（省卫生计生委、省财政厅、省人力资源社会保障厅、省发展改革委、省中医药局、省发展研究中心负责）
（七）提升服务能力。
1.建立适应行业特点的人才培养制度。建立健全住院医师规范化培训制度，推进县级公立医院住院医师规范化培训工作，加强县级公立医院骨干医师培训，实施专科特设岗位计划，引进急需高层次人才。进一步完善继续医学教育制度。（省卫生计生委、省人力资源社会保障厅、省财政厅、省教育厅、省中医药局负责）
2.推进信息化建设。加快推进县级医药卫生信息资源整合，逐步实现医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享。加快县级公立医院信息化建设，着重规范医院诊疗行为和提高医务人员绩效考核管理能力，建立完善医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员各项基本信息、年度考核结果以及违规情况。充分利用现有资源，开展远程医疗系统建设试点，推进远程医疗服务。强化信息系统运行安全，保护群众隐私。（省卫生计生委、省人力资源社会保障厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省科技厅、省中医药局、广东保监会负责）
3.落实支持和引导社会资本办医政策。完善社会办医在土地、投融资、财税、价格、产业政策等方面的鼓励政策，优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。放宽社会资本办医准入范围，清理取消不合理的规定，加快落实在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面对非公立医疗机构和公立医疗机构实行同等对待政策。支持社会资本举办的医疗机构提升服务能力。非公立医疗机构服务价格实行市场调节价。研究公立医院资源富余的县级公立医院改制政策，鼓励有条件的地方探索多种方式引进社会资本。（省卫生计生委、省中医药局、省发展改革委、省财政厅、省人力资源社会保障厅等相关部门负责）
4.提升县域中医药服务能力。统筹推进县级中医院综合改革，逐步建立中医药服务补偿机制、符合中医医院特点的绩效评价机制和人事薪酬制度。发挥中医药强省建设专项资金和中医药服务能力专项资金的导向作用，实施县级中医院建设、基层中医药工作先进单位创建、经济欠发达地区县级中医药机构建设中医特色专科、基层中医药人才培养等项目，通过项目建设引导县级人民政府加大对中医的投入倾斜力度，重点扶持一批县级中医医院和中医药特色专科，扶持部分粤东西北地区创建一批基层中医药工作先进单位。加大基层中医药人才培养力度，继续建设一批县级基层常见病、多发病中医药适宜技术推广基地。深入开展基层中医药服务能力建设年活动，开展提升工程中期评估和督导。（省卫生计生委、省中医药局、省财政厅负责）
5.改善医院服务。建立以病人为中心的服务模式，全面落实预约诊疗服务，优化门急诊服务环境和流程。改善服务态度和质量，推广优质护理服务，实行基本医疗保障费用即时结算，改善群众看病就医感受。（省卫生计生委、省中医药局、省人力资源社会保障厅、省民政厅负责）
（八）加强上下联动。
1.促进医疗资源纵向流动共享。探索城市与县级公立医院建立医联体模式。全省三级医院、中医院和部分专科医院，在全面落实城市三级医院对口支援县级公立医院制度的基础上，探索与县级公立医院建立跨区域的医联体模式，促进城市优质医疗资源向基层下沉，引导城市公立医院对县级公立医院在技术、设备、人才、管理等方面予以扶持，使县域群众足不出县即可享受城市优质医疗资源和技术服务。县级公立医院要加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，健全向乡镇卫生院轮换派驻骨干医师制度。（省卫生计生委、省人力资源社会保障厅、省中医药局负责）
2.建立分级诊疗模式。制订分级诊疗的标准和办法，综合运用医疗、医保、价格等手段，逐步建立基层首诊、分级医疗、双向转诊的就医制度。建立县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，县级公立医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。充分发挥价格和医保的杠杆作用，支付政策进一步向基层倾斜，拉开不同级别定点医疗机构间的医疗服务价格和报销比例差距。完善县外转诊和备案制度，2015年底实现县域内就诊率达到90%左右的目标。（省卫生计生委、省人力资源社会保障厅、省中医药局、省发展改革委负责）
（九）强化服务监管。
1.严格行业管理。落实机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管，严格控制医药费用不合理过快增长。严格临床路径和诊疗规范管理，加强医疗费用增长情况的监测与控制，做好对高额医疗费用，抗菌药物、贵重药品以及高值医用耗材使用等的回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验以及各种违规收费等行为。（省卫生计生委、省人力资源社会保障厅、省发展改革委、省中医药局负责）
2.发挥社会监督和行业自律作用。推进医院信息公开，定期公开财务状况、绩效考核、质量安全等信息。加强医疗行业协会（学会）在县级公立医院自律管理监督中的作用。建立社会监督评价体系，充分听取社会各方面意见。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度。建立社会监督评价体系，探索建立第三方评价机制，全面、客观地评价医疗质量、服务态度、行风建设等。（省卫生计生委、省中医药局负责）
3.营造和谐医患关系。强化医务人员法治和人文素质教育，进一步加强医德医风建设。加强舆论宣传和引导，营造全社会尊医重卫的良好氛围。贯彻执行医疗卫生行风建设“九不准”，严肃查处违规行为。加强医疗纠纷调处，完善第三方调解机制，保障医患双方的合法权益。依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击涉医违法犯罪行为。加强城乡医疗救助工作，建立健全疾病应急救助制度。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险，探索建立医疗风险共担机制。（省卫生计生委、省委政法委、省公安厅、省司法厅、省人力资源社会保障厅、省民政厅、省中医药局、广东保监局负责）
三、工作要求
（一）落实政府责任。县级人民政府是县级公立医院改革的实施主体，要在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，全面落实政府对县级公立医院符合规划的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务等的投入政策。省级财政要给予适当补助，经济欠发达地区市级财政要加大对县级公立医院的补助力度。落实对中医的投入倾斜政策。
（二）认真组织实施。县级公立医院改革是2014年全省医改工作重点。各地深化医药卫生体制改革领导小组要加强对县级公立医院改革工作的领导，完善领导体制和工作机制，确保各项措施落实到位。2014年年底前，各地级以上市要制定县级公立医院综合改革工作方案报省深化医药卫生体制改革领导小组办公室（设在省卫生计生委）备案，落实牵头部门，细化分解任务，明确责任分工，制定落实相关配套政策，并在取消药品加成政策的同时，实施医疗服务价格和财政补偿政策的调整，价格调整政策与医保支付政策相互衔接。
（三）做好考核评估。县级公立医院综合改革工作内容列入省医改考核工作重要内容进行考核。省深化医药卫生体制改革领导小组办公室要牵头制订县级公立医院综合改革效果评价指标体系，对县级公立医院改革行动计划进展情况进行专项督查，定期考核，并加强跟踪评估，督查考核情况报省政府审定后向全省通报。考核结果与财政补助资金挂钩。
（四）加强宣传培训。各级政府和相关部门要加大政策培训力度，加强政策解读，深入细致做好医务人员的宣传发动工作，充分发挥其改革主力军作用。要大力宣传改革成效和典型经验，开展舆情监测，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，合理引导社会预期。
附件：1.近期完成的改革任务；
2.近期启动的改革任务。
附件1： 近期完成的改革任务
附件2： 近期启动的改革任务
